ทั้งนี้ ระบบโควตาการผลิตน้ำตาลของสหภาพยุโรปมีความเป็นมา และสาระสำคัญ ดังนี้

1. เมื่อปี 2511 สหภาพยุโรปกำหนดให้น้ำตาลเป็นสินค้าที่ใช้ระบบโควตา ซึ่งเป็นสินค้าเกษตรเพียงชนิดเดียวที่ใช้ระบบดังกล่าว โดยได้จัดสรรปริมาณโควตาให้แก่ประเทศสมาชิกฯ 20 ประเทศ ในการผลิตน้ำตาลที่จำกัดปริมาณไว้ 13.5 ล้านตันต่อปี สำหรับผลผลิตส่วนเกินจะนำไปใช้ในอุตสาหกรรมอื่นที่ไม่ใช่อาหาร หรือนำไปเป็นน้ำตาลในโควตาของปีถัดไป ในระยะแรกสหภาพยุโรปยังให้การอุดหนุนราคาสินค้า (price support) เพื่อจูงใจให้เกษตรกรรักษาปริมาณการผลิตและมีรายได้อย่างสม่ำเสมอ แต่หลังจากปี 2535 เป็นต้นมา ได้เปลี่ยนจากการอุดหนุนแบบแทรกแทรงราคาซึ่งบิดเบือนตลาดเป็นการจ่ายเงินอุดหนุนแก่เกษตรกรโดยตรง (direct payment) อย่างไรก็ตาม การส่งออกน้ำตาลของสหภาพยุโรปถูกจำกัดอยู่เพียง 1.35 ล้านตันต่อปี ตามพันธกรณีที่มีต่อองค์การการค้าโลก

2. ในช่วงปี 2549 – 2553 สหภาพยุโรปได้ปฏิรูปอุตสาหกรรมน้ำตาล โดยได้จำกัดการอุดหนุนสอดคล้องกับข้อตกลงขององค์การการค้าโลก โดยยกเลิกการอุดหนุนการส่งออกน้ำตาลตั้งแต่ปี 2551 ยกเลิกการแทรกแทรงโดยภาครัฐในปี 2551 และ 2552 รวมทั้งใช้วิธีการจ่ายเงินชดเชยให้ผู้ผลิตที่สมัครใจยกเลิกการผลิตหรือออกจากอุตสาหกรรม (voluntary compensation system) รวม 5,400 ล้านยูโร เพื่อให้การดำเนินกิจกรรมของอุตสาหกรรมน้ำตาลเป็นไปตามกลไลของตลาดโลก ทั้งนี้ การปฏิรูปอุตสาหกรรมน้ำตาลในช่วงเวลาดังกล่าวถือว่าประสบความสำเร็จอย่างยิ่ง เนื่องจากการผลผลิตน้ำตาลลดลงประมาณ 6 ล้านตัน มีราคาใกล้เคียงกับราคาตลาดโลก และสามารถแข่งขันในตลาดเสรีได้ดียิ่งขึ้น

3. การปฏิรูป CAP เมื่อปี 2556 ประเทศสมาชิกฯ และสภายุโรปได้ตกลงร่วมกันยกเลิกระบบกำหนดโควตาการผลิตน้ำตาล และการกำหนดราคาน้ำตาลขั้นต่ำสำหรับผู้ผลิต ตั้งแต่วันที่ 30 กันยายน 2560 เป็นต้นไป ซึ่งจะทำให้การผลิตและการส่งออกน้ำตาลไม่ถูกจำกัดอีกต่อไป โดยจะขึ้นอยู่กับกลไกตลาดและความต้องการของตลาดทั้งภายในและภายนอกสหภาพยุโรป ทั้งนี้ ทุกฝ่ายคาดการณ์ภายหลังการยกเลิกระบบดังกล่าวอาจทำให้ผลผลิตน้ำตาลของสหภาพยุโรปในปีต่อไปเพิ่มขึ้นร้อยละ 20 หรือเท่ากับ 20.1 ล้านตัน จากพื้นที่เพาะปลูกบีทที่เพิ่มขึ้นและสภาพอากาศที่เอื้ออำนวย โดยคาดว่าการส่งออกอาจขยายตัวถึง 2 เท่าในอีก 10 ปี ข้างหน้า หรือจาก 1.3 ล้านตัน เป็น 2.5 ล้านตันภายในปี 2569 ทำให้สหภาพยุโรปเป็นผู้ส่งออกน้ำตาลสุทธิ (net exporter) ในขณะที่การนำเข้าน้ำตาลลดลง ทั้งนี้ คณะกรรมาธิการยุโรปได้เตรียมการสำหรับให้ความช่วยเหลือแก่เกษตรกรหลังยกเลิกระบบโควตาน้ำตาล ดังนี้

1) ประเทศสมาชิกฯ สามารถใช้ระบบการจ่ายเงินอุดหนุนแบบเชื่อมโยงกับผลผลิต (voluntary coupled support) ภายใต้ direct payments เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรที่ได้รับผลกระทบอย่างมาก ซึ่งรวมถึงผู้ผลิตน้ำตาลจากหัวบีท โดยในปี 2560 ประเทศสมาชิกฯ 11 ประเทศจะนำมาตรการดังกล่าวมาใช้เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรประมาณ 179 ล้านยูโร

2) คณะกรรมาธิการยุโรปออกกฎหมาย delegated act เพิ่มอำนาจต่อรองของเกษตรกรในการเจรจาข้อตกลงเรื่องการส่งมอบบีทให้กับผู้ผลิตน้ำตาล รวมทั้งบังคับให้มีการเจรจาต่อรองแบบรวมกลุ่มหรือการทำสัญญาเป็นลายลักษณ์อักษร (collective negotiations or written agreements)

3) สนับสนุนการให้ข้อมูลตลาดอย่างต่อเนื่องและโปร่งใส รวมทั้งกำหนดให้มีการจัดตั้งคณะทำงานติดตามความเคลื่อนไหวในตลาดน้ำตาล (Sugar Market Observatory) ซึ่งจะทำให้เกษตรกรและผู้ประกอบการอุตสาหกรรมน้ำตาลรับรู้ข้อมูลด้านการผลิต ราคา และแนวโน้มตลาดในระยะสั้นได้อย่างทันท่วงที

4) การช่วยเหลือค่าใช้จ่ายในการจัดเก็บสินค้าของภาคเอกชน (private storage aid)

5) Common Market Organisation อนุญาตให้คณะกรรมาธิการยุโรปมีอำนาจตัดสินใจใช้มาตรการ disturbance clauses ในกรณีที่ตลาดได้รับผลกระทบจากภาวะไม่ปกติ เช่น ราคาน้ำตาลในตลาดเพิ่มขึ้นหรือลดลงอย่างรวดเร็ว

4. ปัจจุบันสหภาพยุโรปนำเข้าน้ำตาลมากที่สุดในโลกหรือราว 3 – 3.5 ล้านตันต่อปี ส่วนใหญ่เป็น
การนำเข้าน้ำตาลแบบปลอดภาษีและไม่มีโควตา (duty-free and quota-free) จากประเทศพัฒนาน้อยที่สุดภายใต้ข้อตกลง Everything But Arms กับประเทศกำลังพัฒนาบางประเทศ และจากประเทศที่มีข้อตกลงความร่วมมือทางเศรษฐกิจ (Economic Partnership Agreements : EPAs) ในขณะที่การนำเข้าน้ำตาลจากผู้ส่งออกรายใหญ่ของโลก เช่น บราซิล ไทย และออสเตรเลีย ถูกเรียกเก็บภาษีนำเข้าในอัตราสูง โดยไทยส่งออกน้ำตาลไปสหภาพยุโรปมีมูลค่าเพียง 9 แสนยูโรต่อปี หรือเป็นคู่ค้าอันดับที่ 11 ของผู้ส่งออกน้ำตาลไปสหภาพยุโรป

5. ผลผลิตน้ำตาลของสหภาพยุโรปส่วนใหญ่มาจากน้ำตาลบีท ซึ่งต่างกับไทยที่ใช่ผลผลิตจากอ้อยจึงมิใช่คู่แข่งโดยตรงของไทย โดยไทยอาจจะยังไม่ได้รับผลกระทบจากการยกเลิกระบบโควตาของสหภาพยุโรป


โดย สำนักงานที่ปรึกษาการเกษตรต่างประเทศ ประจำสหภาพยุโรป
Photo licensed under Creative Commons Zero (CC0) license